任強(qiáng)：美、英、韓三國房地產(chǎn)稅政策的比較及啟示

本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副教授 任強(qiáng)

內(nèi)容提要：本文對美國、英國和韓國房地產(chǎn)稅政策進(jìn)行了梳理和比較。三國房地產(chǎn)稅政策中有一些共通之處，即：稅收公平是房地產(chǎn)稅政策需要考慮的重要問題；房地產(chǎn)價(jià)值的及時(shí)評估是影響稅收公平的重要因素；地方或基層政府在房地產(chǎn)稅政策上應(yīng)有一定的自由度。

　　房地產(chǎn)稅是以房產(chǎn)與地產(chǎn)為課稅對象征收的一種稅。除“房地產(chǎn)稅”這一稱呼外，“房產(chǎn)稅”“財(cái)產(chǎn)稅”“物業(yè)稅”等在課稅對象上與“房地產(chǎn)稅”的指向基本一致。在海外，房地產(chǎn)稅以Council Tax（英國，針對居住用房地產(chǎn)）、DomesticRates（英國，針對商用房地產(chǎn)）、Rates（澳大利亞，對土地）、Property Tax（美國/韓 國）、ComprehensiVe Real Estate Holding Tax（韓國）、差餉（中國香港）等表達(dá)形式出現(xiàn)。基于房地產(chǎn)稅政策目標(biāo)設(shè)置的差異，各國房地產(chǎn)稅的稅制要素有不少差異。本文著重介紹美國、英國和韓國三國的房地產(chǎn)稅政策，并試圖從中抽象出可供中國借鑒之要點(diǎn)。由于各國（或地區(qū)）語言習(xí)慣與中國的差異問題，本文在介紹各國房地產(chǎn)稅的時(shí)候根據(jù)主流的稱呼使用的名稱有所不同。讀者可以根據(jù)稅制要素體會其中的差異和共同點(diǎn)。

　　房地產(chǎn)稅是不少發(fā)達(dá)國家的重要稅收收入。2010 年，OECD 國家財(cái)產(chǎn)稅（本段使用財(cái)產(chǎn)稅的稱呼。根據(jù)OECD 口徑，財(cái)產(chǎn)稅還包含來自車船等財(cái)產(chǎn)的收入。但是，財(cái)產(chǎn)稅主要是房地產(chǎn)稅）占稅收收入的5％ 以上；其中，英國、美國、加拿大和韓國財(cái)產(chǎn)稅收入占稅收收入的 10％ 以上（見圖 1 ）。從自然經(jīng)濟(jì)瓦解到商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的過程中，來自對商品和所得課稅的收入逐步成為國家稅收收入的重要組成部分。盡管如此，財(cái)產(chǎn)稅依舊是政府，尤其是基層政府的重要財(cái)政收入來源。美國州和地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級別政府稅收總收入的35％ ；地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級別政府稅收總收入的75％（2010財(cái)年）。加拿大省、領(lǐng)地和地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級別政府自有收入的 16％；地方政府財(cái)產(chǎn)稅收入占同級別政府自有收入的66％（2009 財(cái)政年度）。

　　一、美國的房產(chǎn)稅

　　房產(chǎn)稅是美國基層政府的重要財(cái)政收入。要更清楚地了解美國房產(chǎn)稅在基層是基層政府的重疊設(shè)置。美國的政府架構(gòu)政府的作用，首先需要認(rèn)識美國政府尤其為聯(lián)邦、州和地方政府三級。聯(lián)邦政府的服務(wù)范圍由各州（State ）組成；州政府的服務(wù)范圍又由各個(gè)縣（County ）組成。基層政府（LoCAlities ）除了縣之外，還有市（City ）、鎮(zhèn)（Township ）、學(xué)區(qū)（SchoolDIStrict ）和特別區(qū)（Special District ）。從行政設(shè)置來看，基層政府之間是相互平等的；從地理邊界來看，軟裝設(shè)計(jì)家居產(chǎn)業(yè)鏈，地方政府之間可能相互重疊，并不存在簡單的包含和被包含的關(guān)系。這與我國自上而下的省包含市、市包含區(qū)/ 縣和縣包含鄉(xiāng)/ 鎮(zhèn)的關(guān)系完全不同。

　　鑒于房產(chǎn)稅是美國基層公共服務(wù)提供的重要資金來源，因而，房產(chǎn)稅和接受基層政府服務(wù)的狀況密切相關(guān)。一般來說，任何一處房地產(chǎn)必定處于某個(gè)縣和學(xué)區(qū)內(nèi)。因而，任何一處房地產(chǎn)所有者必定繳納縣房產(chǎn)稅和學(xué)區(qū)房產(chǎn)稅作為享受縣政府和學(xué)區(qū)教育服務(wù)的代價(jià)。除此之外，房地產(chǎn)可能位于某個(gè)市或鎮(zhèn)，那么，該房地產(chǎn)所有者還需為享受市或者鎮(zhèn)的公共服務(wù)（額外的警察、綠化、圖書館和消防等）額外繳納一定的市或鎮(zhèn)的房產(chǎn)稅。總之，某處房地產(chǎn)負(fù)擔(dān)的房產(chǎn)稅是向各類型基層政府繳納的房產(chǎn)稅之和。這種設(shè)計(jì)在很大程度上體現(xiàn)了公共服務(wù)使用者付費(fèi)的原理。

　　美國實(shí)行聯(lián)邦制，歷史上各州都是獨(dú)立的“國家”，且各州都有自己的憲法，因而，房產(chǎn)稅政策各異。然而，總體上看，美國房產(chǎn)稅的征收流程分為如下幾個(gè)過程：

　　1. 確定房地產(chǎn)的公平市場價(jià)值（FairMarket Value ）。公平市場價(jià)值參考附近交易房地產(chǎn)的價(jià)值確定。確定該價(jià)值的時(shí)候會參考房地產(chǎn)使用性質(zhì)（住宅、營業(yè)用房、農(nóng)用地等）、位置、大小、建筑狀況（建筑年代、臥室數(shù)量）、外觀、公共服務(wù)狀況（是否臨近學(xué)校）、供排水狀況等。

　　2. 確定房地產(chǎn)的評估率（AssessmentRatio ）。評估率各州有差異，州內(nèi)可能存在差異，甚至不同使用性質(zhì)的房地產(chǎn)也可能存在差異。有一些州憲法會對評估率的確定加以限制。以喬治亞州為例，2012年該州的評估率為40％。

　　3. 確定評估值（Assessed Value ）。用公平市場價(jià)值乘以評估率就得到評估值。

　　4. 確定減免（Exemption ）價(jià)值。很多基層政府會對房產(chǎn)稅進(jìn)行減免。以喬治亞州及其中的克拉克縣為例，喬治亞州政府對自住房地產(chǎn)給予2000 美元的“州房產(chǎn)稅”減免，克拉克縣政府對自住房地產(chǎn)給予 10000 美元的“縣房產(chǎn)稅”減免，整體軟裝寶億萊家居飾品，學(xué)區(qū)政府對自住房地產(chǎn)給予10000 美元的學(xué)區(qū)房產(chǎn)稅”減免。類似的還有對退軍人、喪偶、65 歲以上老年人的減免。

　　5. 確定應(yīng)稅價(jià)值（Taxable Value ）。用評估值減去減免價(jià)值后即為應(yīng)稅價(jià)值。

　　6. 確定稅率（Tax Rate ）。由于美國的基層政府是重疊設(shè)置的，因而，不同基層政府會確定各自的稅率。如2012 年度，喬治亞州克拉克縣房地產(chǎn)面臨的“州房產(chǎn)稅”稅率為0.20‰；“縣房產(chǎn)稅”稅率為 19.56‰；“學(xué)區(qū)房產(chǎn)稅”稅率為20.00‰。

　　7. 確定應(yīng)納房產(chǎn)稅稅額（Tax Due ）。應(yīng)納房產(chǎn)稅稅額為“州房產(chǎn)稅”應(yīng)稅價(jià)值乘以州稅率、“縣房產(chǎn)稅”應(yīng)稅價(jià)值乘以縣稅率與“學(xué)區(qū)房產(chǎn)稅”應(yīng)稅價(jià)值乘以學(xué)區(qū)稅率之和。表1通過案例說明了一處價(jià)值300000美元房產(chǎn)稅的計(jì)算過程。

　　總體上看，美國房產(chǎn)稅是按照“以支定收”的原則確定的，即首先確定未來財(cái)政年度公共支出的額度，而后，根據(jù)稅基和財(cái)政支出的對比情況，確定稅率。

　　為了照顧中低收入者，不少州和地方政府制定了旨在降低中低收入者稅收負(fù)擔(dān)的設(shè)計(jì)。譬如斷路器政策（CircuitBreaker Policy ）。典型的斷路器政策如當(dāng)房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)超過家庭收入的一定比例之后，房產(chǎn)稅納稅人就不再繳納超過該標(biāo)準(zhǔn)的稅收負(fù)擔(dān)。實(shí)行斷路器政策導(dǎo)致基層政府的收入損失可以由州政府進(jìn)行補(bǔ)助或由基層政府的其他財(cái)源予以資助。目前，實(shí)行短路器政策的州（含華盛頓特區(qū)）有34個(gè)（Anderson，2014 ）。